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                    • 全面回顧中國住房制度:成就、反思和改革

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                      2019-07-11 10:32

                    • 對住房制度的認識,當隨著發展階段而逐漸深化。目前,中國住房制度已形成五大支柱。

                      夏磊 當前我國房地産市場存在的問題,很大程度上跟我國基本住房制度有關,而促進市場平穩健康發展,則根本上取決于住房制度改革和長效機制建設。

                      中國住房制度形成于1978-2018年的一系列改革。40年改革開放偉大征程,是每一個追求美好生活的中國人共同創造的輝煌曆史,也是發揮中央、地方兩個積極性,不斷的摸著石頭過河,以政策激活市場、以市場積累經驗、以政策總結教訓的過程。

                      中國,一個14億人口的大國,占世界18.8%的人口,在1978年改革開放之初,人均居住面積僅3.6平米,到如今城鎮人均住宅建築面積超30平;從改革開放之初的“簡易公房”,到如今消費升級的“品質住宅”,市場的力量創造著奇迹,因爲房改,充分調動了每個社會成員的積極性,充分相信每個人都對改善住房條件有持久的動力,蘊含其中的改革哲學,奠定著成功的基石。

                      新時代,新思路,新住房制度。

                      住房制度的要義就是解決住房問題,維持平穩發展的房地産市場。

                      当前,城镇化率仅59.6%,住房自有率79.2%,经济发展水平从1998年房改时的人均GDP6860元、经济总量世界第八,到2018年人均GDP64521元、世界第二大经济体。對住房制度的認識,當隨著發展階段而逐漸深化。目前,中國住房制度已形成五大支柱。

                      一是商業貸款爲主、公積金貸款爲輔的住房金融制度。

                      住房金融體系以商業按揭貸款爲主(余額占比83.2%),輔以住房公積金。按揭貸款首付比例首套20%-35%、二套30%-80%,高于國際平均水平;利率高于歐洲、香港、新加坡等低房貸利率經濟體。

                      按揭貸款條件較中性,但政策變動頻繁。2003年以來全國統一調整首付比例12次,7次收緊,5次放松,政策放松期均爲居民加速加杠杆期。如2008-2009、2014-2016兩輪政策放松期,居民杠杆率年均提升5.6、4.4個百分點,顯著高于2006-2018年均3.4個百分點的上升速度。

                      二是招拍挂爲主的土地供應制度。

                      中國實行土地兩權分離制度,土地所有權公有,使用權可轉讓。轉讓方式包括有償出讓和無償劃撥兩大類,分別主要針對經營性用地和基礎設施用地。2002年國土資源部11號令出台後,“招拍挂”成爲土地有償出讓的主要方式,2006-2016年招拍挂出讓土地占總出讓土地面積的81.5%。招拍挂相比協議出讓更公開透明,但以“價高者得”爲原則,客觀上也推升地價、助推房價上漲。

                      農地征收壟斷、分稅制改革、土地出讓收入由地方支配、GDP錦標賽、快速城鎮化,衍生出土地財政。2018年全國土地出讓收入6.5萬億、房地産相關稅收2.7萬億(估算),二者共占地方綜合財力的35.4%。此外,地方土地抵押融資超過10萬億。土地財政是“雙刃劍”,在調動地方積極性、推動城市建設、促進經濟增長的同時,也助推地價房價上漲。地方政府爲實現土地出讓金最大化,壓縮住宅用地供給,2010-2017年,住宅用地供應僅占總建設用地供應的17.8%,僅爲工業用地的65.6%。住宅用地稀缺推高地價。

                      長期以來,在“控制大城市人口、積極發展中小城市和小城鎮、區域均衡發展”的城鎮化思路指導下,人口向大都市圈集聚,但土地供給向三四線城市傾斜,人口城鎮化與土地城鎮化明顯背離。由此形成了人地分離、土地供需錯配,這是一線和部分熱點二線城市房價高、三四線庫存高的根源。

                      三是重交易輕保有的稅收制度。

                      中國住房稅收體系重交易輕保有。住房持有成本幾乎爲0,持有環節2項稅收房産稅、城鎮土地使用稅均對個人非營業住房免征;交易環節3大主要稅種是契稅、增值稅和個人所得稅,均對長期持有和剛性需求設置減征條件。輕保有環節征稅,財政收入的可持續性在存量房時代面臨挑戰,房地産稅改革勢在必行。

                      四是高門檻進入、低門檻退出的住房保障體系。

                      中國保障房供給經曆了“N”型演變曆程。1995年《國家安居工程實施方案》出台,是保障房建設的起點;1998年房改23號文,提出“建設以經濟適用房爲主的多層次城鎮住房供應體系”,1988-2002年新建經適房占總住房的比例保持在20%左右;2003年18號文,提出“大多數家庭購買或租賃商品房”後,保障房供給進入停滯期,2004-2007年新建經適房占總住房的比例降至6%-8%。爲應對國際金融危機,2008年,“建設保障性安居工程”被列爲“四萬億”計劃首項,大規模保障房建設開啓,2009-2017年,保障性安居工程累計開工6137萬套,相當于同期商品住宅新開工套數的48.2%。

                      中國的住房保障體系包括公租房、經濟適用房、棚戶區改造安置房等多種類型。各地保障房體系各有特色。如廈門特色爲“租購並舉”,提供保障性租賃房、公租房和保障性商品房三類保障房;廣州特色爲“以租爲主”,公租房是最主要的保障房品種;上海特色爲“四位一體”,廉租房、共有産權房、公租房、征收安置住房四類保障房並行。

                      總體而言,保障房設計存在進入門檻高、退出門檻低的問題。准入方面,部分保障房將非戶籍家庭、收入水平不在規定範圍內的家庭排除在外;退出方面,保障房體系不封閉,大部分保障房退出時可按市場價轉售,購房者可獲得較高的退出收益。

                      五是重銷售輕租賃的住房供給體系。

                      1998年以來,住房供應體系以售爲主,重銷售輕租賃。2015年城鎮居民租賃比例21%,低于多數發達國家,如德國、日本、英國、美國租賃比例分別爲55%、39%、37%、36%。低租賃比率與房地産市場尚處于增量房階段有關,也與租賃制度不完備有關。租賃市場管理主要依據《城市房地産管理法》(1994)和《商品房屋租賃管理辦法》(2010),無專項法律;此外租賃市場還存在多項痛點,包括,房源單一,個人房源占比達83%;熱點城市房源不足,如北京存在1/3供需缺口;租購不同權;租賃市場亂象橫生等。

                      2015年以來租賃制度進入加速完善期,政策從租賃用地供給、培育專業住房租賃企業、支持租賃融資、推進租購同權等方面發力,支持新市民基本住房需求。如上海“十三五”計劃租賃房供應占比達44%,並推出純租賃地塊,增加租賃房供給的同時穩定土地市場。

                      房改20年來,我國的住房制度建設不斷完善,取得了很多成就,但也存在著一些問題,需要以更大力度的決心推進改革。

                      第一,住房制度是宏觀調控的一部分。1978年以前,住房建設被擠壓來源于重工業優先戰略;1978年起強調住房商品化,源于經濟體制由計劃向市場的轉型;1998年房改大步推進,是爲應對亞洲金融危機影響;2003年轉向以商品住房爲主的住房供應體系,是對中央“發揮市場在配置資源中的作用”的響應;2008年大力發展保障房是爲對沖國際金融危機的影響。住房制度不單以解決居民住房問題爲目標,還承擔了部分宏觀調控的職能,這是中國住房制度的關鍵特征。

                      第二,住房制度的價值待明確。解決居民住房問題,應該“低收入靠保障,中等收入靠支持,高收入靠市場”。2014年以來棚戶區改造顯著提升了棚改戶住房條件,改善了城市面貌,但是少數地區過度棚改、過度貨幣化安置,棚改戶獲得超額福利,失去住房保障要義;對于中等收入家庭,由于信貸政策持續變動,無論是剛需還是改善性需求,都需要獲得更持續有效的支持;而“限購、限價”等行政管制下建築質量倒退,“毛坯房”取代精裝修房,也是市場失靈的直接表現。

                      第三,房地産的支柱地位深度捆綁宏觀經濟。房地産是支柱産業,對GDP直接貢獻6.5%、通過上下遊間接貢獻9.0%;房地産開發投資占固定資産投資的17.4%;房地産是地方財政收入的主要來源,2018年土地出讓金和房地産相關稅收占地方綜合財力的35.4%;房地産與金融體系高度交織,2018年房地産貸款占各項貸款余額的28.4%。

                      第四,房地産調控政策,重抑制需求輕增加供給、重行政手段輕經濟手段、重短期調控輕長效機制。過去二十年的房地産政策,重使用需求端的短期行政手段,如“調首付比例”、“調貸款利率”、“限購”、“限貸”、“調交易契稅”等。但需求抑制是暫時性政策,松動後需求會大幅反彈。而供給端的政策,如人地挂鈎、確立大都市圈戰略、調整土地用途結構、完善租賃市場等才是平衡供需的長期之策。

                      第五,對于住房問題,不缺少認知,而缺少共識。中國住房制度改革,是“摸著石頭過河”的過程,走過彎路,也行成諸多好的經驗。當前最重要的是凝聚共識,將好的經驗“制度化”。

                      共識應該包括,第一,房地産過度金融化是風險之源。金融穩,則房地産穩。德國能夠保持房價長期穩定,主要在于穩健的貨幣金融制度,美國60年房地産牛市的終結,在于房地産的過度金融化。第二,應構建階梯化的住房供給體系,新加坡“廉租房—廉價組屋—改善型組屋—私人住宅”的階梯化供應體系,解決了居民的多樣化需求。各國住房市場運行經驗表明,住房高度福利化供給效率較低,而高度市場化則不利于風險防範,住房供給應形成“高收入靠市場、中等收入靠支持、低收入靠保障”的階梯化結構;第三,“穩預期”應放在突出位置。曆次房地産政策調整均引起市場較大波動,例如,2008年刺激政策出台後,房價在2009年上漲,2010年起“國十條”、“國四條”等嚴厲調控出台,導致2014年行業的高庫存風險,2014年930刺激政策再度開始,又引發新一輪房價上漲;第四,金融穩健和人地挂鈎是治本之策。人地分離是核心一二線城市房價大幅上漲的原因。應該實施穩定的差別化信貸政策、推行新增常住人口與土地供應挂鈎、嚴格執行庫存與地挂鈎、優化供地用途結構、確立城市群都市圈的城市規劃和區域規劃戰略。

                      夏磊 恒大研究院副院长 观点地产新媒体專欄作者

                      撰文:夏磊    

                      審校:勞蓉蓉



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